16 Mart 2020 günlü ve 31070 sayılı Resmi Gazetede Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik yayımlandı.

Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin amacı milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı, tabiatı koruma alanı ve sulak alanların tescil, onay ve ilanı ile tabiat varlığı, doğal sit alanı ve özel çevre koruma bölgelerinin tespit, tescil, onay, değişiklik ve ilanına dair usul ve esasları belirlemeye ilişkindir.

16 Mart 2020 gününde yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile ise doğal sit alanı kategorilerinden olan “Nitelikli Doğal Koruma Alanları”nın ve “Sürdürülebilir Koruma ve Kullanım Alanları”nın ve Anıt Ağaçların ayırt edici özellikleri ve tanımları değiştirildi.

Nitelikli Doğal Koruma Alanlarında yapılabilecek faaliyetler Yönetmelik değişikliği öncesinde,  örtü altı tarım uygulamaları hariç tarım, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri ve alanın doğal yapısı ile uyumlu çadırlı kamp alanı, bungalov ve günübirlik faaliyetler şeklinde tanımlanmıştı.

Yönetmelik değişikliği ile bu faaliyetlere, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, kültür balıkçılığı hariç balıkçılık faaliyetleri doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları, eklendi.

Sürdürülebilir Koruma ve Kullanım Alanları ise Yönetmelikte “Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarını etkileyen, bu koruma bölgeleri ile bütünlük gösteren, korumaya katkı sağlayacak, doğal ve kültürel bakımdan uyumlu düşük yoğunlukta faaliyetler, turizm ve yerleşimlere izin veren alanlar” olarak tanımlanmıştı.

Yapılan değişiklikle birlikte Sürdürülebilir Koruma ve Kullanım Alanlarında Nitelikli Doğal Koruma Alanlarında izin verilen faaliyetlere ek olarak, “entegre tesislere” ve “maden işletmesine” izin verilen alanlar haline geldi.

Doğal sit alanlarında tanımlanan bu yeni faaliyetlerin bir kısmı, 25.01.2017 yılında yayımlanan 99 sayılı Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları ilke kararıyla düzenlenmişti. Doğal sit alanlarını yapılaşmaya açan ve yüksek yoğunluklu faaliyetler tanımlayan bu ilke kararına karşı Ekoloji Kolektifi Derneği olarak açmış olduğumuz davada Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, Yönetmelikte tanımlanan faaliyetleri aşar nitelikte olduğundan ilke kararının yürütmesini durdurmuştu.

Ancak bu yürütmeyi durdurma kararına rağmen 27.04.2019 tarihli 105 sayılı ilke kararında Sürdürülebilir Koruma ve Kullanım Alanlarında maden işletilmesi hakkında ve 07.12.2019 tarihinde yayımlanan 109 sayılı Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararıyla da yürütmesi durdurulan faaliyetlere ek olarak başka yüksek yoğunluklu faaliyetler hakkında düzenlemeler getirildi. İki ilke kararına da açmış olduğumuz davalar sürmektedir.

Bu üç ilke kararının hukuka aykırı olmasının nedeni, doğal sit alanlarında yüksek yoğunluklu faaliyetlerin tanımlanmış olması dışında bu faaliyetlerin Yönetmelikte belirtilen faaliyetler kapsamında olmaması, yeni faaliyetler tanımlaması yani normlar hiyerarşisine aykırı olmasıydı.

16 Mart 2020 tarihinde yayımlanan Yönetmelikte, yapılan bir diğer değişiklikle de tabiat varlıkları ve bunlara ait koruma alanları ile doğal sit alanlarında gerçekleştirilebilecek iş ve işlemlerin Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonunu tarafından belirlenecek “ilke kararları” çerçevesinde yürütüleceği tanımlandı.

Ayrıca bir doğal sit statüsünde, ilke kararları kapsamında yapılabileceği öngörülen faaliyetlerin, bu doğal sit statüsünden daha alt koruma statüsüne sahip doğal sit alanında/alanlarında da Bölge Komisyonu kararı ile gerçekleştirileceği hükmü de aynı maddeye eklendi.

Bu kapsamda, 99, 105 ve 109 sayılı ilke kararları ile daha önce düzenlenmiş olan ve doğal sit alanlarını yapılaşmaya açan yüksek yoğunluklu faaliyetler Yönetmelik kapsamında düzenlenmiş ve doğal sitlerin ayırt edici özellikleri değiştirilmiş oldu. Yüksek yoğunluklu bu düzenlemelerin, ilke kararları dışında  Yönetmelik kapsamına alınması, faaliyetlerin meşruluğunu doğurmamaktadır. Çünkü Yönetmelikte kullanma koşullarına karşı çizilen net koşullar esnetilerek koruma ilkelerine aykırı düzenlemeler gerçekleşmiştir.

Doğal sit alanlarında gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonunu tarafından düzenlenecek ilke kararları çerçevesinde yürütüleceği hükmü ile de Komisyona hukuki belirsizlik ve güvensizlik içeren bir yetki verilmiş oldu. Zira hali hazırda düzenlemeler gereği de Yönetmelik kapsamında belirtilen faaliyetlerin uygulanmasında Merkez Komisyon yetkilidir. Tüm bu düzenlemeler göstermektedir ki korumanın esas ve kullanmanın istisna olduğu Yönetmelikte, kullanma faaliyetleri genişletilerek, esas haline getirilmiştir.

Yönetmelikteki bu değişikliği Ekoloji Kolektifi Derneği üyesi ve Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Araştırma Görevlisi Dr. Ilgın Özkaya Özlüer şöyle yorumladı:

“Çevre, kültür ve tabiat varlıklarıyla, doğal ve yapılı çevrenin bir bütünüdür. Kültür ve tabiat çevresinin koruma rejimlerini ayırmak, en basit anlatımıyla kategorileri uzman eliyle hukuki tanımlama çabasıdır. Bu çaba, kültür ve tabiat varlıklarının, koruma hizmetlerinde özgün bilgisini sunacak uzmanlarla ve ilgili yurttaşların katılımına açacak farklı araçları geliştirmek ve teknik süreçleri şeffaflaştıracak koruma mekanizmalarının geliştirilebilmesi için kullanılabilir. Buna karşın bu iki çevrenin koruma politikaları anlamında farklı düzeyleri olduğu ve yenileme kapasitelerinin birbirilerini beslediği kabul edilmelidir. Aksi, kültürün doğa varlıklarıyla; doğa varlıklarıyla yaşamın da kültür varlıkları ve yaşamı üzerinde etkilerini görmezden gelen bir siyaset anlayışı topyekun bir talanı beraberinde getirecektir.

Türkiye’de kültür ve tabiat varlıklarının koruma rejimlerinin ve ilgili idarelerinin ayrılması, bir idari yapılanma değişikliğinin ötesinde koruma politikası değişikliğidir. Bu değişiklik kamu politikalarındaki merkezileşmenin ve devletin mali kaynak üretiminde inşaat sektörüne olan bağımlılığın çarpıcı görünümlerini içermektedir. Özellikle kültür ve doğa varlıklarının enerji, inşaat, turizm yatırımları karşısında koruma düzeylerinin yasal değişikliklerle birlikte pek çok defalar değiştirilmesi; koruma konusunda uzman kurul ve komisyon kararlarına yansıyan “esnemeler” ve son olarak yüksek kurul ve komisyonlarca alınan ilke kararlarının, idarenin sermaye ile ilişkisinde kamu gücü ayrıcalıklarını koruma aleyhine sonuçlarına rağmen kullanması süreçlerini arttırdı.

Tabiat varlıklarının kültür varlıklarından ayrılarak müstakil bir koruma rejimi ve örgütüne tabi tutulması, kültür varlıklarının içinden onlarla organik ve kültürel birliktelik kuran tabiat varlıklarının koparılabileceği varsayımına dayanıyor. Kültür varlıklarının korunmasına ilişkin tarihsel geçmişi daha eskilere dayanan koruma geleneği ve çok yönlülüğünün tabiat varlıklarını içerecek biçimde uygulanagelen yöntemleri bir günde ve bir teşkilat farklılaşmasıyla gerçekleşmedi. Bu dönüşüm, öncelikle sit alanlarının koruma düzey ve içeriklerini değiştirerek başladı. Tabiat varlıklarının koruma yetki ve görevinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilmesi ve sit alanlarıyla ilgili kurul tipi örgütlenmenin ise, Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu ve Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu adını alarak çalışmalara başlaması, öncelikle çalışma geleneği ve ilkeleri idare kültüründen bağımsız olamayacağı için Kültür Varlıklarını Koruma Kurulları ile eşgüdümlü olması beklenirdi.Buna karşın, söz konusu komisyonlar ve ilke kararları Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın merkezi iradesine tabi tutuldu.

Kurul tipi örgütlenme, kültür ve tabiat varlıklarının sit koruma statüsünde korunması açısından çok önemli bir idari araçtır. Uzmanlaşmış ve bürokratik etkilerden korunmasını sağlayacak güvencelerle donatılması gereken bu yapıları işler hale getirip “nasıl korumalı” sorularını “neden korumalı” bilincine sahip yurttaşlarla kurabilecek katılımcı modellere evriltmek mümkündür. Buna karşın yasal süreçler bu biçimde ilerlemiyor.

Tabiat varlıklarının bulunduğu doğal sit koruma statüleri daha önce 1., 2. ve 3. derece iken yapılan değişikliğe göre, tabiat varlıklarının yer aldığı doğal sit alanları için “Kesin Korunacak Hassas Alanlar”, “Nitelikli Doğal Koruma Alanları” ve “Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları” olarak üç yeni statü tanımlamıştır. Bu statü değişiklikleri yalnızca isimde kalmamış ve içerikleri eski koruma statülerine göre esnek ve geniş tutulması, komisyonun bakanlık onayına bağlı karar alma zorunluluğu ile birleşince sit koruma statüsünü tereddütlü bir düzey haline getirmiştir. Bu süreçte Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu tarafından alınan kimi ilke kararlarının koruma derecelerinin amaçlarına aykırı biçimde faaliyetlere, yatırımlara ve sermayenin inisiyatifine terk edecek sonuçlara neden olacak nitelikte olması kaygıları arttırdı.

25.01.2017 yılında yayımlanan 99 Sayılı Doğal Sit Alanlarını Koruma ve Kullanma Koşulları ilke kararı, doğal sit alanlarını yapılaşmaya açan ve yüksek yoğunluklu faaliyetler tanımlar getirmesi nedeniyle hukuka aykırılıklar içeriyordu. Bu yönetmeliğe açılan dava sonucu ilke kararının yürütmesi durdurulmuştu. Bu yürütmeyi durdurma kararına rağmen 105 sayılı Sürdürülebilir Koruma Ve Kullanım Alanlarında maden işletilmesi ve ardından yayımlanan 109 sayılı Doğal Sit Alanlarını Koruma ve Kullanma Koşulları ilke kararlarıyla düzenlemeler getirildi. Her iki kararının yürütmesinin durdurulmasına dair davalar sürüyor.

Görünen o ki, 16 Mart 2020 günlü ve 31070 sayılı Resmi Gazetede Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik bu dava süreçlerinde “yönetmeliğin izni olmayan konularda ilke kararı alınmaz” kuralını aşmaya yönelik denemelerden ilki. Çünkü bu yönetmelik, dava konusu ilke kararında olduğu gibi kimi faaliyetlerin doğal sit alanlarında yapılmasına izin vermek ve sit koruma statünü amacına aykırı biçimde kullanma lehine korumadan feragat içerecek hükümler içeriyor.

Bu kapsamda, 99, 105 ve 109 sayılı ilke kararları ile daha önce düzenlenmiş olan ve doğal sit alanlarını yapılaşmaya açan yüksek yoğunluklu faaliyetler Yönetmelik kapsamında düzenlenmiş ve doğal sitlerin ayırt edici özellikleri değiştirilmiş oldu. Yüksek yoğunluklu bu düzenlemelerin, ilke kararları dışında Yönetmelik kapsamına alınması, faaliyetlerin meşruluğunu doğurmamaktadır. Çünkü Yönetmelikte kullanma koşullarına karşı çizilen net koşullar esnetilerek koruma ilkelerine aykırı düzenlemeler gerçekleşmiştir.

Doğal sit alanlarında gerçekleştirilecek iş ve işlemlerin  Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonunu tarafından düzenlenecek ilke kararları çerçevesinde yürütüleceği hükmü ile de Komisyona hukuki belirsizlik ve güvensizlik içeren bir yetki verilmiş oldu. Zira hali hazırda düzenlemeler gereği de Yönetmelik kapsamında belirtilen faaliyetlerin uygulanmasında Merkez Komisyon yetkilidir. Tüm bu düzenlemeler göstermektedir ki korumanın esas ve kullanmanın istisna olduğu Yönetmelikte, kullanma faaliyetleri genişletilerek, esas haline getirilmiştir.

Diğer yandan, bu yönetmelik öncesinde sürdürülebilir koruma ve kullanım alanlarının tanımlanmasında diğer koruma dereceleri olan Kesin korunacak hassas alanlar veya nitelikli doğal koruma alanlarıyla kurduğu ilişki merkezi bir rol oynuyordu. 16 Mart yönetmeliğiyle bu statülerin ilişkileri de koparılarak koruma alanları salt coğrafi bir sınırlılık olarak niteliklerinden koparılmış bir arazi gibi ele alınmıştır.

16 Mart 2020 tarihli bu Yönetmeliğin yine dikkat çekici ve doğa varlıklarına dair koruma politikalarının kısa özeti niteliğindeki bir değişiklik ise, anıt ağalara dairdir. Eski düzenlemede sayılı niteliklerden birini içermesi halinde anıt ağaç statü kazanan ağaçlar şimdiki düzenlemede sayılı tüm özellikleri içermesi şartına bağlanmıştır. Diğer yandan “Kent dokusunu tamamlayan, kent imajına etkisi olan grup, dizi veya tek ağaçların” anıt ağaç tanımından çıkarılması da kent merkezli yaşamın kültürel değerlerini doğa varlıklarından kopararak anlamlandıran bir politik anlayıştır. Görünen o ki, anıt ağaçların gün geçtikçe azalan sayısı, betonun ağırlığı altında daha da ezilecek.

Nitelikli doğa koruma alanlarında izin verilen faaliyetlerin sayısını arttıran ve “Sürdürülebilir koruma ve kontrollü kullanım alanlarında bulunan madenlerin milli menfaatlere uygun olarak aranması, hangi şartlarda ve ölçülerde işletileceği, kapatılması ve alanın rehabilitasyonu ilke kararları doğrultusunda alınacak olan Bölge Komisyonlarının kararları doğrultusunda yapılır.” hükmü ile bu alanları madenlerin yıkıcı etkilerine terk eden bu Yönetmelik, sit koruma statüsünün amacına aykırıdır. Normlar hiyerarşisi basit bir alt -üst ilişkisi değildir. Kurallar, bütünsel bir birliğin yarattığı piramide benzetilirken teknik bir üst norma dayanma kuralının ötesinde, her kademe düzenlemenin üst norma dayanması ve ona aykırı olmaması ilkesine dayanır. Diğer bir deyişle, koruma hukukunun dayandığı koruma mevzuatının bütünsel koruma mantığına aykırı sonuçlar doğurmamalıdır. Türkiye’nin uzun yıllar içinde oluşturulan koruma geleneği ve mevzuatına yansıyan amaçları, idarenin tasarruflarına terk edilmemelidir.

İdarenin yargısal denetimi şekli bir anlam içermez. Bu denetim hukuk devletinin en temel gereklerinden biri olarak idarenin hukuka uygun kararları üzerine kurulu bir toplumsal yaşamı kurmayı hedefler. Bu durumda idare, yargısal kararları uygulanamaz hale getirerek bu hedeften uzaklaşan “yeni” bir toplumsalın faili olmamalıdır. Korumanın bütünselliği, normaların bütünselliği gibi lafzî ve şeklî biçimde ele alınmamalıdır. Sit alanları, korumanın kurumsallaştığı bir geleneğin taşıyıcısı olarak koruma amacından yıkıcı, talan edici faaliyetler nedeniyle uzaklaştırılmamalıdır.”

Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte yapılan değişiklik için hazırladığımız karşılaştırma tablosu için  tıklayınız.